Tanto el anterior Alcalde de este Ayuntamiento como uno de los antiguos concejales resultaron imputados en un proceso penitenciario por una acción realizada en el ejercicio de sus funciones. ¿Puede el Ayuntamiento hacerse cargo de los gastos relativos a la defensa jurídica de ambos miembros de la antigua corporación local? ¿Podría hacerse responsable este ayuntamiento de los gastos que un proceso penitenciario en curso, distinto del anterior, está ocasionando al actual alcalde; procediendo a sufragar en el momento presente las provisiones de fondos requeridas por estos profesionales?

NORMATIVA DE APLICACIÓN

.- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, art. 75.4.
.- Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, artículo 13.5

JURISPRUDENCIA DE INTERÉS

STS de 4 de febrero de 2002,
Resolución Tribunal Administrativo de Navarra 3341/2014 de 21 de Noviembre de 2014, Rec. 1779/2014.
STSJ de Valencia de 1 de diciembre de 2000.
STSJ de Madrid 277/2008, de 27 de Marzo de 2008, Rec. 113/2008.
SAP de A Coruña, 109/2015, de 26 de Marzo de 2015, Rec. 669/2014.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.– En primer lugar, para responder a la presente consulta, es necesario puntualizar que la legislación actual no hace referencia expresa a la indemnización que, en relación con los honorarios de los abogados y demás gastos jurídicos, pueden llegar a corresponder a los miembros electos de las Corporaciones locales por causa de los procesos judiciales derivados del ejercicio del cargo.

En efecto; a diferencia de lo que acontecía al amparo de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto del Empleado Público, cuyo artículo 14 venía reconociendo el derecho de los funcionarios públicos a que la Administración Pública se hiciera cargo de los gastos de los procedimientos en los que fuera parte por consecuencia del ejercicio de sus funciones, señalando dicho precepto que: “Los empleados Públicos tienen los siguientes derechos individuales en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio: (…) A La defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimos de sus funciones o cargos públicos”; y a diferencia también de lo que acontece en la actualidad, al amparo del art. 14 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público; que se pronuncia en términos similares a su homólogo en la Ley 7/2007; para los miembros electos de las Corporaciones locales, la normativa de aplicación no contiene un reconocimiento expreso similar.

Estos gastos se subsumen, cuando estamos hablando de Alcaldes y Concejales; dentro de la regulación genérica que se hace de las indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo. Concretamente, establece el art. 75.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) que: “Los miembros de las Corporaciones locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el pleno corporativo.”

SEGUNDO.– En esta misma línea se sitúa también el artículo 13.5 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante, ROF), determinando que “todos los miembros de la Corporación, incluidos los que desempeñen cargos en régimen de dedicación exclusiva, tendrán derecho a recibir indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos, y previa justificación documental, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en este sentido aprueba el Pleno corporativo.”

TERCERO.- De todo lo expuesto se extrae que los gastos que lleven a cabo los miembros del Ayuntamiento ocasionados por el ejercicio de su cargo pueden ser considerados como indemnizables, una naturaleza esta que determina que, como en cualquiera otra indemnización por servicio, debe ser solicitada por los interesados.

Fuera de las anteriores previsiones normativas es la jurisprudencia la que se encarga de la regulación de los requisitos que deben concurrir para la concesión de las referidas indemnizaciones por gastos judiciales; por lo menos, en lo que respeta a los producidos en el campo de los procesos penitenciarios.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2002, es –sin duda-, la más representativa en este campo, concretando como elementos de los que se hace depender el origen de una indemnización como la referida en la consulta a tratar; los que siguen:

En primer lugar, estos gastos deben estar motivados por una inculpación que tenga su “origen o causa directa” en la intervención del miembro de la Corporación en una actuación administrativa o de otra índole realizada en el cumplimiento de las funciones atribuidas por la normativa de aplicación. Estos gastos deben entenderse, en principio, generados con ocasión del ejercicio de sus funciones, pues la “causa remota” de la imputación penitenciaria radica en una conducta de estas características.

En segundo lugar, esta intervención no puede ser llevada a cabo con abuso, exceso, desviación de poder o en convergencia con intereses particulares propios de los interesados susceptibles de ser diferenciados de los intereses de la Corporación. En estos casos la actuación no puede considerarse como propia del ejercicio de la función si no como realizada en interés particular, aunque externa o formalmente no sea así.

Por último; debe declarara la inexistencia de responsabilidad criminal por falta objetiva de participación o de conocimiento en los hechos determinantes de la responsabilidad penitenciaria, la inexistencia de estos o su carácter lícito. De contraerse responsabilidad criminal no puede entenderse que la conducta realizada lo sea en el ejercicio de sus funciones, si no abusando de ellas. Resulta importante matizar que, aun en el caso de no probarse la falta de participación en hechos penalmente reprochables, o concurriendo causas subjetivas de exención o de extinción de la responsabilidad criminal, puede estimarse, en atención a las circunstancias específicas, que los gastos de defensa no dimanan del ejercicio de las funciones propias del cargo dado que no puede considerarse como tales aquellas que objetivamente pudieran generar responsabilidad criminal.

Este último requisito dimana del hecho de que la responsabilidad penitenciaria es de carácter estrictamente personal e individual, pues descansa en el reconocimiento de la culpabilidad de la persona. En consecuencia, la carga de someterse al proceso penitenciario para depurar dicha responsabilidad es también, en principio, de naturaleza personal. De este principio general deben, con todo, excluirse aquellos supuestos en los que el proceso conduce a declarar inexistente la responsabilidad penitenciaria por causas objetivas ligadas a la inexistencia del hecho, falta de participación en él, o carácter lícito del mismo. En este supuesto, en efecto, el imputado lo fue por indicios creados por una apariencia falsa, a los que el ordenamiento jurídico da incluso en algunos casos el tratamiento propio de un error judicial objetivo. El carácter suficiente o no de la exculpación o absolución para determinar el carácter indemnizable de los gastos de representación y defensa debe ser apreciado en cada caso examinando las circunstancias concurrentes a tenor de las decisiones adoptadas por los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional penitenciario.

CUARTO.– En base a los artículos antes citados y a una jurisprudencia consistente por parte del Tribunal supremo, es nuestro parecer que el Alcalde y el Concejal tienen derecho a que el Ayuntamiento se haga cargo de unos gastos de defensa que tienen su origen en unas actuaciones realizadas en ejercicio de su cargo. Este derecho a ser indemnizado por los gastos en los que se incurre como consecuencia de las actuaciones administrativas o de otra índole realizadas en el cumplimiento de las funciones atribuidas por la normativa de aplicación es independiente de que la persona siga o no en el cargo en tela de juicio. Tal y como hace referencia la sentencia ya analizada, del Tribunal Supremo de 4 de febrero del 2002, siempre y cuando la inculpación tenga “su origen o causa directa” en una de estas actuaciones que acabamos de definir, la persona tendrá derecho a ser indemnizada por estos gastos, que en este caso son los gastos de defensa jurídica.

Así lo concreta también, entre otros, el Tribunal Administrativo de Navarra en resolución 3341/2014 de 21 Nov. 2014, Rec. 1779/2014, que en aplicación de las previsiones contenidas en el art. 56.2 de la Ley de Administración Local de Navarra, que dispone literalmente que “Los miembros de las corporaciones locales serán indemnizados por las mismas de los daños y perjuicios que se causen en su persona y bienes a consecuencia del ejercicio de su cargo” y sobre la base de la misma doctrina sentada por el Tribunal Supremo que acabamos de exponer, determina que:

“ (…) estamos en esta alzada ante un derecho a indemnización o compensación económica por daños efectivos a una persona con ocasión de ejercer un cargo municipal, que se generaron por gastos necesarios para intervenir en las actuaciones judiciales y poder ejercer su derecho a la defensa, mediando pronunciamientos judiciales favorables del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Tudela y de la Audiencia Provincial de Pamplona, por cuanto archivaron las diligencias y declararon la inexistencia de responsabilidad penitenciaria del anterior Alcalde y aquí recurrente. Además es indiscutible que el delito imputado sólo pudo ser cometido por esta persona con ocasión de ejercer el cargo público citado.

En el caso examinado es claro que el recurrente actuó como Alcalde de la Corporación y no como mero particular, y por eso se vio abocado a un proceso penitenciario por la comisión de un presunto delito que únicamente pudo cometer por su condición de Alcalde. Al quedar libre de la acusación penitenciaria, al archivarse las actuaciones por no ser considerado responsable de delito por los órganos judiciales, tiene derecho a ser indemnizado por el Ayuntamiento.

Sorprende a este Tribunal la ausencia de razones jurídicas de los corporativos que votaron en contra de estimar el reintegro solicitado, limitándose a razones puramente políticas, morales o consideraciones personales. Es más, incluso reconocen que es legal el derecho del anterior Alcalde a que se le reintegren los gastos ocasionados por la defensa judicial, pero aun así le deniegan el mismo, lo que les sitúa fuera de la ley.”
Queda claro, por lo tanto, que la jurisprudencia, teniendo ocasión de pronunciarse sobre el origen del derecho a la indemnización que correspondería a un “ex alcalde o concejal”, por los gastos derivados de la participación en un proceso penitenciario por actuaciones realizadas en el ejercicio del cargo público que ostentaban; ninguna traba concreta tendría en relación con el hecho de que el solicitante de la indemnización de referencia hubiera dejado de ocupar –en el momento de la solicitud de aquella- el cargo público en tela de juicio no ostentando en ese momento, por lo tanto; la condición de miembro electo municipal.

Los extremos que, por el mismo; deben verificarse a los efectos que ahora interesan quedarían limitados, podemos concluir; a los contenidos en la resolución del TS de 4 de febrero de 2002.

QUINTO.- Resuelta, por tanto, esta primera cuestión, procederemos a continuación a dilucidar, a ser posible, que el Ayuntamiento asuma de forma previa los gastos derivados de la defensa de ambos acusados.

Al respecto de esta segunda cuestión la doctrina nunca fue pacífica, apareciendo tesis a favor de una y otras de las teorías que pasamos a exponer, a saber:

.- La primera de ellas, más apegada al tenor literal de la normativa que regula este derecho de los cargos públicos y al hecho de que estamos ante una regulación diferente -por ser diferente también el estatuto jurídico de sus destinatarios- de la prevista en las leyes de función pública para los empleados municipales; se fundamenta en que los gastos de asistencia jurídica de Alcaldes y Concejales dentro del ámbito de los art. 75 LRBRL y 13 ROF tienen la consideración de gastos indemnizables por razón del cargo, de suerte que, tan sólo en el momento que finaliza el procedimiento penitenciario con sentencia absolutoria o se acuerde el sobreseimiento de la causa, y se acredite la presencia de los restantes requisitos que exige la jurisprudencia; podría el interesado presentar la correspondiente solicitud de reembolso con la justificación documental del gasto efectivamente realizado (factura del letrado y del procurador). Tan sólo en ese momento, una vez dictada la resolución firme en el proceso penitenciario, la entidad local podrá determinar con total seguridad el carácter indemnizable del gasto después de verificar la concurrencia de los requisitos exigidos.

En ese sentido encontramos, entre otras; la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra núm. 1393/2003, del 22 de diciembre, según la cual encontrándonos ante una indemnización por intervención de profesionales externos al Ayuntamiento en la defensa de un cargo electo municipal en un proceso judicial por actuaciones derivadas de su condición de tal; es evidente desde un punto de vista cronológico que la misma sólo puede solicitarse y concederse a posteriori y no “ex ante”; pues entonces nunca se podría hablar de indemnizaciones “por gastos ocasionados en el ejercicio de su cargo” en tanto “ex ante” no se sabe sin efectivamente hay daños y si los mismos son o no ocasionados por el ejercicio del cargo.

.- En el lado contrario encontramos, en cambio, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 1 de diciembre de 2000, de conformidad con la cual el adelanto por parte del Ayuntamiento de los gastos de defensa estaría en adecuación con los principios generales del ordenamiento, particularmente con los principios de eficacia de la actuación administrativa (artículo 103 de la Constitución Española y el de igualdad en el acceso a los cargos públicos (artículo 23 de la Constitución) y para la cual, a través de este tipo de abono de los gastos citados se evitaría la eventualidad de que, tener que estar asumiendo los costes de la representación y defensa en juicio por los actos propios del cargo, pudiera constituir un obstáculo al eficaz ejercicio de la función, así como limitar el acceso a ésta a las personas que por su capacidad económica no pudieran atender este coste.

También a favor de esta segunda tesis, la STSJ de Madrid 277/2008 de 27 Mar. 2008, Rec. 113/2008, en la que se puede leer:

“ (…) el Juzgado de Instancia sostiene que en el caso debatido no se puede hablar de indemnización, ya que desde el punto de vista cronológico sólo puede darse y concederse a posteriori y no ex ante, afirmando que mediante el acuerdo impugnado el Ayuntamiento asume los gastos de defensa y representación mediante la suscripción del correspondiente contrato de servicios cuando dichos profesionales ya habían actuado ante el Tribunal de Cuentas (contestación a la demanda). Esta Sala tampoco comparte que dicho alegato lleve a la nulidad de la resolución administrativa recurrida por los motivos que a continuación se exponen. En primer término, la resolución impugnada, previa declaración de urgencia, se limita a adjudicar la representación y defensa jurídica de D. Pedro Miguel Alcalde -Presidente del Ayuntamiento de Boadilla de Monte, en el procedimiento de reintegro por alcance nº (…) dando conformidad a que parte del servicio objeto de contratación (contestación a la demanda) debió prestarse mientras se tramitaba el procedimiento de contratación. El pago de los honorarios derivados de dicha representación y defensa no se llevarán a cabo hasta que el procedimiento de reintegro por alcance concluya y en dicho momento, el órgano municipal deberá comprobar se concurren todas las circunstancias que exige la jurisprudencia para su abono por el Ayuntamiento o, por el contrario, deberá el Concejal o Alcalde proceder al reintegro de lo indebidamente pagado por el Ayuntamiento, sin que pueda obligarse al edil a hacerse responsable de los gastos ocasionados por su representación y defensa en las causas abiertas contra él cómo cargo municipal y la que posteriormente solicite, en su caso, la indemnización de dichos gastos, so pena de producirle indefensión.”

CONCLUSIONES.-
En base a todo lo establecido consideramos, salvo opinión mejor fundad en Derecho, que:

PRIMERA.– Tanto el anterior Alcalde como un antiguo Concejal tendrán derecho a que el Ayuntamiento se haga cargo de los gastos de defensa jurídica a que alude la consulta en la medida en la que concurran todos los requisitos citado en la STS de 4 de febrero de 2002, a la que, la tales efectos, nos remitimos.

SEGUNDA.– El hecho de ser antiguos miembros de la Corporación no tendría, al respecto de la cuestión a tratar, incidencia alguna siempre que las actuaciones objeto del proceso judicial fueran acometidas durante el ejercicio de su cargo y con ocasión del desempeño de aquel.

TERCERA.- El Alcalde actual tendrá derecho, de conformidad con la doctrina contenida en las sentencias del TSJ de Madrid y Valencia que se exponen; seguida también en múltiples ocasiones en la práctica diaria de los ayuntamientos de nuestra Comunidad en un intento de equiparar a estos efectos los miembros electos municipales a los empleados públicos de las mismas Corporaciones; a obtener un adelanto de la indemnización por gastos judicial derivado del proceso penitenciario que está afrontando; gastos que, en todo caso; serán reintegrables si, una vez exista resolución judicial firme, de la misma se derivara la no concurrencia en el mismo de los condicionantes exigidos en la STS de 4 de febrero del 2002, en relación con el origen de las indemnizaciones que nos ocupan.